* Esp. Prof. Marina Isabel Pagani
El debate europeo sobre la gobernanza se desarrolló con fuerza a partir de los
años noventa y se transformó rápidamente en un nuevo paradigma que
intentaba explicar las transformaciones del Estado en las tres últimas
décadas. Un buen punto de partida para revisar la amplia producción sobre la
temática es analizar el origen teórico de las más importantes escuelas: la
escuela de las redes de políticas públicas (policy networks) y la escuela de
la gobernanza (Klijn, 2007).
El desarrollo del concepto de redes de políticas públicas intenta dar cuenta
de las diversas modalidades de intermediación de intereses (entre actores
públicos y privados) en la elaboración e implementación de las políticas públicas, superando el modelo pluralista y corporativista (Marsh y Rhodes,
1992; Smith, 1993; Marsh, 1998).
La escuela de la gobernanza centra el debate en las transformaciones de las
funciones administrativas del Estado, presentándola como un nuevo modo de
gestionar los asuntos públicos, opuesto al jerárquico y al de mercado (Marsh,
2008: 263). No obstante, si bien los abordajes de investigación son diferentes,
encontramos solapamientos y muchos autores participan y discuten en ambas
escuelas.
Desde esta última perspectiva, la introducción de las redes es una forma de
reconocer que las políticas públicas emergen de la interacción entre actores
públicos y privados, aceptando que el Estado no es el actor dominante en los
procesos decisionales. En consecuencia, la noción de redes no representa
tanto una perspectiva analítica nueva, sino un cambio real en la hechura de la
política (Mayntz, 1994).1
El concepto de gobernanza adquiere cada vez más trascendencia en los
debates teóricos y en la práctica política, en tanto nuevo modo de gestionar las
políticas públicas.
En la sociedad actual, los procesos nacionales de decisión pública se
vuelven cada vez más permeables a la influencia de actores
internacionales, nacionales, regionales y locales. Los procesos de reforma
del Estado en América Latina, iniciados en los años ochenta, como la
privatización, la descentralización y la delegación de responsabilidades de
gestión pública a espacios privados, locales o regionales, han cambiado el
escenario político.
En este nuevo, complejo y cambiante entorno socio político, cultural,
educativo, con múltiples actores, el Estado, garante del bien público, no
puede por sí solo solucionar los problemas de la sociedad actual.
De esta constatación, la gobernanza surge como un nuevo estilo de
gobierno, distinto del modelo de control jerárquico y de mercado,
caracterizado por un mayor grado de cooperación entre los gobiernos y
administraciones públicas y actores no gubernamentales en la hechura de las
políticas públicas. Se espera que, a través de este proceso de elaboración de
las políticas, fundamentado en la colaboración, el consenso y la
participación de distintos actores, se mejoren los resultados y rendimientos de
las políticas y, en definitiva, se garantice la gobernabilidad del sistema político.
Sin embargo, el debate sobre la gobernanza en América Latina ha tenido
características diferentes que el europeo, por lo que resulta necesario aportar
una revisión crítica de la agenda propuesta con la transferencia de la noción de buen gobierno, parte de los organismos multilaterales, con el fin de que sea
más efectiva la ayuda para el desarrollo.
Para analizar estas transformaciones, en primer lugar, se presenta una visión
general de los principales debates europeos sobre la gobernanza.
En segundo, se analiza cómo los instrumentos de la gobernanza son
difundidos en América Latina por los organismos multilaterales.
En tercero, se evalúa la introducción de formatos de gobernanza en tres
estudios de casos de políticas públicas, en áreas relevantes de las reformas
estatales emprendidas en América Latina, como la privatización de servicios
públicos, las nuevas ofertas de políticas sociales y los procesos de
descentralización. Ello nos permitirá entender la tensión generada dentro del
Estado por los particulares patrones de gobernanza que se desarrollaron en la
región. Por último, los autores concluyen con una breve reflexión sobre los
temas que serían importantes en el futuro próximo para la investigación académica.2
Según Fernando Petrella, quien fuera diplomático argentino durante el gobierno de Carlos Menem, la crisis de los instrumentos para la gobernanza global que estructura el sistema internacional de la actualidad descansa sobre cinco ejes
principales. Estos son: la Organización de las Naciones Unidas, el Fondo
Monetario Internacional, el Banco Mundial, la Organización Internacional
de Comercio y el sistema de los derechos humanos y libertades
fundamentales.
Si se analiza la realidad cotidiana, caben pocas dudas sobre la pérdida de
confiabilidad de estos cinco “ejes” desde el fin de la Guerra Fría hasta hoy. En
efecto, no se ha podido mantener la paz y la seguridad en muchas
regiones del mundo ni atemperar la virulencia de viejos conflictos; no se
ha prevenido la crisis financiera, con su secuela de protesta,
desocupación e incertidumbre3
El papel del G20, la gobernanza global y en la Argentina “El Grupo” nació en
1999 a raíz de la crisis asiática. Su objetivo inicial era promover un ámbito en el
cual las principales economías avanzadas y emergentes pudiesen dialogar a
distintos niveles sobre el mejoramiento del sistema financiero. Dichas
economías concentran el 90% del PBI mundial y el 80% del comercio
internacional. Los países están representados por delegados de los ministerios
de Economía, de las cancillerías y de los bancos centrales (Carrera, 2009) (16).
Los objetivos exclusivamente financieros y monetarios han evolucionado hacia
propósitos más amplios, delicados y ambiciosos, aunque sin descuidar los que
impulsaron su creación. Esta evolución no parece haber sido la “decisión”
consciente de algún actor en particular. Ha sido el resultado de una
dinámica internacional rápida, desconocida y, en ciertos rubros,
amenazadora, lo que ha propulsado los cambios4
Integración y Actualidad Política del Mercosur como bloque de
gobernanza
El Mercosur se conforma de:
Estados Partes: Conformado por Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Bolivia
y Venezuela (actualmente suspendida).
Relacionamiento Externo: El bloque mantiene activa una agenda
internacional, destacando el proceso de aplicación y entrada en vigor del
acuerdo comercial con la Unión Europea, el cual busca reducir aranceles y
crear un mercado común ampliado.
Agenda Digital y Económica: El “Grupo Mercado Común” aprueba
regularmente normativas para la facilitación del comercio, las MIPYMES y la
adaptación a las nuevas gobernanzas tecnológicas de la región5
Acuerdo Mercosur y UE
La reciente ratificación de la Argentina del Acuerdo UE-Mercosur
(09/04/2026) coronó 26 años de duras negociaciones en contextos muchas
veces adversos. Sin embargo, y a pesar de las dificultades, la idea del Acuerdo
siempre fue en esencia la misma: desarrollar un marco normativo que aporte
previsibilidad al comercio internacional y las inversiones.
Por otro lado, la firma del Acuerdo es un hito de la política exterior argentina
que excede a este gobierno. Su apoyo de parte de las principales y más
diversas fuerzas políticas, sitúa al Acuerdo UE-Mercosur ante los ojos del
mundo como una verdadera política de estado.
En la actualidad tanto Argentina como Brasil poseen liderazgos políticos de
signo opuesto que, lejos de resultar un obstáculo para avanzar en la concreción
del Acuerdo, simbolizan una señal inequívoca enviada por el bloque
sudamericano a favor de la apertura e integración comercial. A ello debe
sumarse el caso de Uruguay, primer país de nuestra región en ratificar el Acuerdo por una abrumadora mayoría, de signo político actual diferente a
Argentina.
Por otro lado, el Acuerdo UE-Mercosur coexiste y se equilibra de manera
pragmática con el alineamiento irrestricto de la Argentina a la estrategia
norteamericana en materia de seguridad internacional.
En efecto, tratándose de una política exterior sesgada y dependiente política y
financieramente de los Estados Unidos de América, el gobierno de Javier Milei
ha conseguido mantener un apreciable margen de maniobra. Lo acredita no
sólo la firma y posterior ratificación legislativa del acuerdo con la Unión
Europea, sino también sus firmes vínculos financieros y comerciales con China, en este último caso, a pesar de la expresa oposición norteamericana.
Intereses comerciales
Raúl L. Tempesta, Politólogo, Abogado y Doctor en Ciencias Sociales de
Flacso Argentina, define a esta postura de la política exterior argentina como
un proceso que intenta equilibrar los intereses comerciales con los políticos y
no generó costos apreciables para el gobierno nacional. Afirma Tempesta que
la ayuda financiera brindada por los Estados Unidos antes de las elecciones
argentinas de medio término en el año 2025 representa un claro ejemplo de
ello. En otras palabras, la ratificación del Acuerdo UE-Mercosur resulta un paso trascendente de la política comercial externa argentina. Amplía y consolida el
acceso de las exportaciones argentinas al que será uno de los mercados
importantes del mundo, al tiempo que ensancha la lógica propia del
alineamiento automático a otra que podríamos denominar “alineamiento
pragmático”, en la que el compromiso con el libre comercio no parece verse enriesgo por su alianza con la potencia global6
Teniendo en cuenta los recientes cambios en los contextos político, social y
económico en América del Sur, el aspecto interesante a analizar son los
desafíos del Mercosur para discutir la “supervivencia” del bloque regional, sus
límites y posibilidades.
Se puede visualizar el Mercosur como un proceso complejo y complejizado por
los propios gobiernos y en un contexto con características híbridas (entiéndase
híbrido no como modalidad presencial y virtual) desde su concepción. Si bien
no es un regionalismo abierto, paradigma histórico predominante al momento
de su creación, la definición de regionalismo post hegemónico tampoco es del
todo adecuado para definir los cambios ocurridos en el bloque desde 2003.
El bloque, a pesar de los avatares y turbulencias políticas de los integrantes
posee una dinámica propia marcada por la alianza estratégica entre Argentina
y Brasil y por variables estructurales como las asimetrías y diferencias en el
tamaño de los mercados, el desarrollo y la diversificación del tejido productivo
como así también por interferencias externas que se ve influenciada solo
parcialmente por los ciclos políticos, diferentes y contrapuestos, vividos por el
bloque desde su creación.
Para observar los cambios y continuidades que dan cuenta de esa
característica híbrida que posee el Mercosur y cómo se planta el bloque de
cara a los recientes desafíos, se analiza y reflexiona la organización de hojas
de ruta de agendas comerciales y sociales propias de los nuevos paradigmas
de los primeros 26 años de vida del Siglo XXI que se modifica ante cambios
políticos recientes de cualquiera de los países del bloque.
1 https://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0188-76532011000200002
2 Zurbriggen, Cristina. (2011). Gobernanza: una mirada desde América Latina. Perfiles
latinoamericanos, 19(38), 39-64. Recuperado en 25 de mayo de 2026, de
http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0188-76532011000200002&lng=es&tlng=es.
3 https://cari.org.ar/archivo_historico_digital/pdf/argentina_gobernanza_global_participacion_G20.pdf
4 https://cari.org.ar/archivo_historico_digital/pdf/argentina_gobernanza_global_participacion_G20.pdf
5 www.mercosur.int
6 https://aaaci.org.ar/el-acuerdo-ue-mercosur-como-politica-de-estado/
* Esp. Prof. Marina Isabel Pagani-Prof Geografía y Biología-Esp.en Políticas y Programas SocioEducativos- Esp. En políticas Univ. de Educ. a Distancia-Dipl. en Neurociencias-Esp. en Relaciones
Internacionales. Doctoranda en Ciencias de la Salud.
