La economía social y los servicios y obras públicas
Por Luis Alejo «Toto» Balestri (1) –
La historia argentina es muy rica en experiencias sociales. Uno de esas prácticas fue la conformación de las llamadas “cooperativas de servicios públicos”. Se trata de entidades con características bastantes particulares y que constituyen otro “invento” de los argentinos. Nacieron y se difundieron en esta bendita Patria y en algunos lugares del mundo, se están proponiendo formas similares de organización comunitaria para prestarse servicios.
Podemos ubicar su origen alrededor del año 1926 cuando los vecinos de Punta Alta, Provincia de Buenos Aires, cansados del abuso a que estaban sometido por el prestatario del servicio de distribución de electricidad deciden autoprestarse el mismo, recurriendo a la forma tan conocidas de cooperativas de usuarios, muy difundida entre la inmigración europea.
Por aquel entonces, cien años atrás, hacía poco tiempo que se difundían los servicios de generación y distribución de electricidad. En las ciudades más importantes, corporaciones extranjeras fueron instalando generadores y cableando para la distribución. En los pueblos medios y chicos, a veces era una de esas empresas que se expandía pero en muchos casos era un nativo que adquiría el generador y prestaba el servicio.
Como bien enseña la teoría ortodoxa de la economía, estas nuevas prestaciones que nacían ante la ausencia o la complicidad de los Estados en sus diversas escalas, constituían “monopolios naturales”. Esta forma de organización económica se presenta cuando el modo más eficiente de producir algo es a través de un único vendedor. En consecuencia, cuando alguien organiza ese mercado nadie ingresará a competir, situación que se conoce como “poder de mercado o dominancia del mercado” y le otorga la posibilidad al prestador de formar los precios. Monopolios naturales in fiscalización o control dan lugar siempre a cualquier tipo de abuso.
En esta situación ocurrió la reacción de los ciudadanos de Punta Alta. Su experiencia fue tan exitosa y las arbitrariedades de los monopolios tan graves, que la experiencia se extendió con rapidez por todo el territorio. Para 1940 había 70 cooperativas distribuidoras de electricidad en la República Argentina.
Siempre fui atraído por el cooperativismo y quiso la vida que en determinados momentos se me presentaran experiencias concretas, lo que me llevó a estudiar estas organizaciones, con especial atención en las pampeanas, ya que soy nativo de esa provincia y durante doce ejercí la gerencia de la Cooperativa Regional de Electricidad, Obras y otros Servicios de General Pico Limitada, conocida como CORPICO.
Vale aclarar que en la Provincia de La Pampa la primera cooperativa de servicios públicos fue la Cooperativa Popular de Electricidad, Obras y Servicios Públicos de Santa Rosa Limitada (CPE) organizada en 1935. La fecha de origen de CORPICO fue en 1948.
Las cooperativas de servicios públicos son organizaciones complejas pues se constituyen como sujeto del derecho privado, pero su objeto principal está regulado por el derecho público. Exige la existencia de un vínculo cercano entre los Estados que asumen los servicios y las entidades solidarias que prácticamente comparten la misma base popular.
Las cooperativas son entidades misionarias pues su misión está definida por los principios internacionales a partir de los cuales debería realizarse la prestación de los servicios. Además, son organizaciones de la economía social que están fundadas en la reciprocidad y la solidaridad entre las personas.
Esta naturaleza hacen poner la atención en el vínculo entre la comunidad organizada como cooperativa para autoprestarse un servicio y los Estados que asumen esa función.
La experiencia mayoritaria (aunque se podría encontrar algún caso diferente que confirme la regla) indica que cuando gobiernan partidos basados en el individualismo y con prácticas que implican el “retiro” del Estado en el cumplimiento de sus funciones las cooperativas la pasan mal mientras que se puede encontrar un mejor funcionamientos cuando el gobierno apunta a la justicia social.
No conozco estudios sobre ese vínculo histórico entre Municipios / cooperativas, pero una rápida mirada sobre algunos casos particulares, me indican la coexistencia de momentos de mucha colaboración con momentos donde irrumpe el conflicto. La regla general de tiempos de relación armoniosa y otras dificultosas muchas veces se ve alterada por cuestiones subjetivas, por las personalidades de los dirigentes y por lo complicado de los juegos de poder que existe en toda relación social.
Una rápida observación indica que en tiempos de colaboración y acuerdos la comunidad es la gran beneficiada. Tanto el Estado (aunque esta no es la única razón de su existencia) como las cooperativas de servicios públicos tienden a solucionar necesidades colectivas. De allí que cuando ambas actividades se coordinan el beneficio es de la comunidad.
Vamos a encontrar casos donde la cooperativa de servicios públicos es consecuencia de una política estatal, pero también con muchos casos donde las cooperativas nacieron ante la ausencia del Estado. En lugares pequeños y alejados, la capacidad de respuesta pública en la primera mitad del siglo XX era muy precaria y la ideología no fomentaba la búsqueda de la justicia social. Fue el abuso en los servicios eléctricos o la existencia de un problema sanitario en las cooperativas de agua pero la comunidad obró sin el Estado y, en algunos casos, hasta en contra porque como dijimos, a veces el Estado es utilizado para fomentar intereses particulares y no solidarios.
Pero hubo también otros tiempos donde la política pública fomentó este tipo de entidades impulsando su organización y facilitando la operatoria desde lo técnico y lo financiero. Es el caso de la Provincia de La Pampa donde la mayoría de las cooperativas de agua y algunas eléctricas nacieron al amparo de una respuesta pública a una demanda comunitaria.
Punto a favor es que la Constitución Pampeana preveía impulsar las formas cooperativas y en su última redacción de la década del 90 son equiparadas a las organizaciones públicas para prestar este tipo de servicios.
Lo cierto es que la historia (el laboratorio de las ciencias sociales) nos muestra una relación compleja, con colaboración y confrontación. También se dio una relación complicada entre cooperativas y sindicatos, pero por razones de espacio su análisis será en otra oportunidad.
Propongo ahora abstraernos de la experiencia y pensar las prestaciones cooperativas desde su teoría. En ese sentido sostengo que son la forma jurídica de organización más eficaz y eficiente para solucionar necesidades colectivas. Se trata de entidades privadas por lo cual no pueden darse el lujo de operar con quebranto, situación que se dio muchas veces en las empresas públicas.
La razón de ser de esta forma de cooperativas es satisfaces esas necesidades colectivas mediante servicios que deberían ser de la mayor calidad y al menor costo posible. Esta finalidad teórica es lo que las transforma en preferibles, ya que no están claros en los organismos públicos y, claramente, no es el objetivo de las lucrativas que apuntan al beneficio.
Como toda entidad privada tienen un órgano de gobierno soberano constituido por la Asamblea adonde deben concurrir todos los asociados en igualdad de condiciones y en forma democrática. Claramente es un ámbito de participación comunitaria y una posibilidad de que la comunidad pueda juzgar la gestión de los administradores. Esto solo puede ser brindada por cooperativas pues no existe en la empresa pública y solo participan los socios en las sociedades.
El órgano de administración de las cooperativas, llamado según nuestra legislación Consejo de Administración, está conformado por vecinos de la comunidad, lo que garantiza una mayor accesibilidad que los funcionarios públicos o de empresas lucrativas.
Como todo ente, también cuenta con un órgano de fiscalización que debe controlar la administración por mandato de todos los asociados. En ese sentido, la figura del síndico es el canal por donde la comunidad pueda participar y controlar durante todo el proceso de gestión, tanto en lo técnico como en lo económico.
Y por último, como dijimos al inicio, si el funcionamiento teórico no es el correcto, hay otro doble control sobre la operación cotidiana de la organización y sobre los aspectos del servicio, en este caso ejercido desde el control público. La parte asociativa tiene un órgano de aplicación de la ley de cooperativas con este cometido (hoy llamado INAES) y lo técnico por algún ente regulador del servicio.
Estas ventajas cooperativas las he sostenido en tiempos que la política haciendo caso a los falsos cantos de sirena decidió la privatización de las empresas públicas. Y debo confesar que la llamada ley de Reforma del Estado que en 1989 sancionó el marco de lo que ocurrió después preveía la prioridad de las cooperativas.
Pero esa preferencia se transformó en letra muerta cuando desde el Poder Ejecutivo se elaboraron los marcos de las privatizaciones, donde se impusieron condiciones que de ninguna forma podían ser cumplidas por las cooperativas.
El argumento utilizado en aquellos tiempos (y que todavía hoy sigue siendo sostenido por los economistas al uso del sistema) era la eficiencia de la empresa privada y, sobre todo, la capacidad de inversión. Dos enormes falacias que como todas las pretendidas verdades de la llamada economía ortodoxa nunca fueron demostradas. Y por el contrario, después de 30 años de realizadas, todos podrán verificar lo contrario.
Comencemos por la “eficiencia” y aclaremos su alcance. Es un concepto manejado con mucha liviandad y desde los medios se induce a creer que significa ganar más, y no es así. Una cosa es el beneficio y otra muy diferente la eficiencia. Ser eficiente implica alcanzar los objetivos planteados con la mejor combinación de factores productivos, lo que redundara en un menor costo.
No es una regla pero es bastante común que una empresa que gana mucho no se preocupe por la eficiencia. Si están en un mercado donde no existe competencia, donde ejercen poder de mercado, es casi seguro que no hay eficiencia pues no están obligadas a bajar los costos. Hasta en el modelo de competencia perfecta el punto de mayor beneficio no es el de menor costo medio.
Pero bueno, cuando en un debate rebatimos con estos argumentos los planteos privatizadores, la respuesta suele ser recurrir a “la ineficiencia de la empresa pública”. Y otra vez lo mismo. Si bien estamos plagados de ejemplos de ineficiencia no necesariamente siempre es así y por el contrario habrá muchos ejemplos de gestión eficiente.
Lo que los neoliberales dicen es una afirmación liviana y sin evaluación. Es un error malintencionado. Demostrar esas facultades requiere estudios particulares y no se puede realizar sin poner en claro los objetivos perseguidos y sin realizar una análisis de costos. Les puedo asegurar que cada vez que me toco en mi vida profesional realizar este tipo de estudios, encontré más empresas ineficientes que eficientes. En consecuencia, ser empresa privada lucrativa no garantiza eficiencia y lo más común es que no lo sea.
En ese sentido, recomiendo la lectura de la economista Mariana Mazucatto donde presenta varios estudios de eficiencia pública y toda una serie de recomendaciones para el Estado que viene.
La eficiencia de cualquier organización (pública, privada lucrativa o privada social) es producto de su gerencia. Lo cual exige definición de objetivos y de las decisiones orientadas en su prosecución.
Y ya que hablamos de eficiencia vale hacer referencia a otro argumento neoliberal que pega muy fuerte a nivel de los políticos, y lo que más duele, en muchos dirigentes populares y nacionales. Para algunos la eficiencia es recortar gastos e insumir poco tiempo en decidir. Frente a este tipo de actitudes, lo más común es que no se alcancen los objetivos y aunque gaste menos y sea muy rápido el resultado será “ineficaz”, porque no cumplen las metas.
Vamos al segundo argumento que justifica las prestaciones lucrativas: las inversiones. Otro argumento falaz que intentaremos demostrar tanto desde la teoría como de la experiencia.
La teoría de los monopolios indica que no invertirán más allá de lo necesario para sostener su situación de único en el mercado y es sabido que en el caso de los monopolios naturales no resulta factible que entre otra empresa. Luego, posicionado no habrá inversión. Si recurro a una herramienta de las estrategias clásicas de comportamiento empresario como es la matriz BCG el comportamiento de un monopolio de servicios públicos será el de un ordeñador de una vaca atada. Solo le importará hacer caja y llevarse todo lo que pueda. Y si para ello es necesario no dudará en condicionar los organismos reguladores que en la mayoría de los casos terminan sucumbiendo frente al poder de mercado del prestador, validando los argumentos de la cooptación de los entes reguladores.
Alguien con años como los míos podrá decirme que cuando se privatizó hubo inversión. Y sí. Fue necesario que realizaran esa inversión para normalizar servicios que previamente habían sido destruidos para justificar el proceso privatizador. Después del primer tiempo comenzó el ordeñe ya narrado.
De la teoría vayamos a la realidad. No vamos a abundar en argumentos, solo miremos la realidad de las distribuidoras eléctricas para verificar la carencia de inversiones y ratificar lo sostenido por la teoría microeconómica y de las estrategias empresariales. El argumento de los medios de comunicación es que no pudieron invertir por la intervención pública y otra vez está errado. La intervención pública solo hizo que ganaran menos de lo que pensaban pero la falta de inversión es por no planificar, porque su único objetivo era “ordeñar”.
Las inversiones de los sistemas de servicios públicos tienen que surgir de la planificación y del ejercicio de la prospectiva. Es necesario construir escenarios sobre cómo se puede expandir una ciudad y cuál puede ser la demanda en tensión y en energía de cada punto de transformación y transporte, de modo que la infraestructura del servicio permita su prestación sin entrar en colapso.
Determinada la necesidad de la inversión, el paso siguiente pasa a ser su financiamiento, de donde obtener los fondos necesarios. Lo natural es que esos fondos surjan de las tarifas con que se cobra el servicio y esto exige un minucioso cálculo de costos preventivos y la incorporación en los mismos de un porcentaje como “retorno del capital”. Uso este concepto en una acepción diferente de rentabilidad que es el beneficio que pretendo llevar. La tasa de rentabilidad tiene dos partes: lo necesario para financiar la expansión de la organización y el beneficio a distribuir.
Una vez calculados los costos y sabiendo lo que es necesario recuperar el problema pasa a ser de política tarifaria donde se pueden administrar subsidios y pagos diferenciados. No importa el como pero los costos deben ser cubiertos, sobre todo si la prestataria es una cooperativa. Tampoco existen problemas si hay una decisión política de subsidiar esos costos como un paquete. Lo ideal en estos casos es que ese subsidio haya sido estimado con el enfoque prospectivo, la necesidad de inversiones y la cobertura de costos y quede definido de antemano, tanto en el presupuesto público como en el cálculo del ente prestador.
No quiero dejar esta referencia a las finanzas de los servicios públicos sin hacer una referencia a la importancia de un buen cálculo de costos preventivos. No conocer su composición es como administrar a ciegas.
Creo que con estas explicaciones queda en claro que el verso noventista sobre privatizar para tener inversiones no es más que eso: un eslogan para que mediáticamente genere opinión pública. Que quede claro: no habrá inversión, ni hubo en el mundo, más allá de lo necesario para sostener el monopolio que en estos casos no tiene ningún peligro. La actitud estratégica de los monopolios naturales es “ordeñar”, llevarse todo lo que pueda y cuando la vaca se muera y se produzca el reclamo que se haga cargo el Estado (como siempre en el capitalismo financiero: privatizan ganancias y socializar pérdidas) y si existe voluntad política y planificación es factible aplicar una solución no lucrativa,
Es en base a todas estas reflexiones que concluyo en afirmar a las cooperativas como la mejor forma organizativa de prestar estos servicios. Insisto en el razonamiento, es la propia comunidad organizada en forma solidaria para autoprestarse un servicio. Es la Comunidad Organizada.
Pero para que esto sea así hay dos componentes fundamentales que tienen que funcionar en sintonía con esto: la propia comunidad y el Estado. Un tercer aspecto tiene que ver con el funcionamiento de las propias cooperativas.
Para que la cooperativa funciones de acuerdo a la teoría es necesario una comunidad comprometida con la entidad y participativa de sus instancias. Si los ciudadanos se desentienden y nadie va a las asambleas están permitiendo que este tipo de entidades terminen administradas por personas que lo harán en provecho propio y no de conjunto. Es el contexto favorable para la aparición de síntomas que en algún momento llamamos “consejitis” o “gerentitis”. Es la inflamación de un órgano por más funcionamiento. En el primer caso, el Consejo de Administración abusa de sus facultados y en el segundo ante su defección lo hace el gerente.
La segunda sintonía, el Estado. Aun existiendo cooperativas prestando servicios hay funciones que solo puede ser realizadas por el sector público. El principal de esas funciones el realizar la prospectiva y en base a ella la planificación estratégica de por dónde ira cada territorio. Una planificación de la que se deducirán funciones a cargo de las cooperativas, que siempre están presentes en los procesos de desarrollo local o provincial.
Y es tiempo de reivindicar la planificación, ahora en una instancia mayor, no solo para financiar servicios sino para tener “modelos” deseados que nos permitan definir “proyectos” a alcanzar en determinados tiempos. En este sentido tiene vigencia y recomiendo a aquellos que se asumen como peronistas a leer o releer aquel libro póstumo de Perón que de modo preciso se llamaba el Modelo Argentino para el Proyecto Nacional. La planificación comunitaria orientará la que cada organismo prestatario de servicios.
Un último aspecto tiene que ver con la escala. Muchos servicios requieren de interconexiones más allá de lo local y esto implica contemplar quien brindará esos abastecimientos. En cada prestación hay varias funciones organizadas en cadenas: generación, transporte y distribución en energía. Captación, potabilización, transporte, almacenaje y distribución en los de agua. A veces todas las funciones las realiza un solo ente en una instancia local, en otros casos serán varias organizaciones con vínculos en cadena.
En el caso de la Provincia de La Pampa la distribución de energía eléctrica interurbana en alta y media tensión es realizada por una repartición pública (APE) y las distribuciones locales por cooperativas. Es un modelo interesante, pero nada impediría que esa distribución entre distintas localidades sea realizada por una cooperativa de cooperativas o por una sociedad entre el Estado y las cooperativas.
Son formas de organización donde no existen recetas únicas y será la sociedad por medio de sus instituciones quien debe decidir por la más conveniente y la más adaptada a cada territorio.
También en La Pampa existe un modelo similar en la distribución de agua potable que comenzó a operar desde la construcción de un acueducto desde el Río Colorado a Santa Rosa y que aún tiene pendiente su extensión hacia General Pico y el norte provincial. Con el acueducto se produce la interconexión y los pueblos aun no conectados tienen un sistema integrado. A diferencia del eléctrico, hay más municipios que siguen prestando el servicio de agua.
El ente abastecedor a las diversas localidades está organizado como una Sociedad Anónima con Participación Estatal Mayoritaria (SAPEM), una forma organizativa típica de la ideología de los años 90 cuando los gobiernos perdieron la preferencia por las cooperativas y fueron hacia formas más capitalistas.
Cerramos la reflexión afirmando la primacía de las cooperativas de servicios públicos en este tipo de prestaciones como ya dijimos, pero no hemos abordado algunos temas internos a las propias cooperativas. Si uno observa su funcionamiento es común que nos encontremos con entes burocratizados, lentos y con algunas actitudes de soberbia de algunos empleados en sus interacciones con la comunidad.
Son aspectos que hacen a la cultura organizacional que deberían extirparse para que las poblaciones justifiquen este tipo de entidades. En ese sentido es fundamental dos aspectos: que las cooperativas recuperen la educación cooperativa y que haga transparente la gerencia de la cultura interna para que los empleados entiendan que la persona que acude a un mostrador o reclama por teléfono y recibe una cuadrilla no es solo un usuario al que se le puede hacer sentir el poder de la burocracia, sino que es un asociado, uno de los tantos dueños que tiene la cooperativa.
Debe quedar claro que es necesario gerenciar la cultura organizativa pero no para la rentabilidad sino para la satisfacción de los asociados, los ciudadanos, que constituyen la razón de ser de las cooperativas. No es algo difícil existiendo voluntad política.
La educación cooperativa no puede quedarse solo en desarrollo de cursos sino en “vivir” los principios cooperativas por parte de los dirigentes y los empleados y lograr que la comunidad sienta a la entidad como propia. Que se asocie por voluntad de ser y no por la obligación de tener un servicio. Es un poco más difícil, pero no imposible, siempre y una vez más, que haya voluntad política y capacidad de gestión.
Por último, aunque no es imprescindible para evitar tener tantas leyes muertas, que la normativa en cuestión prevea (como sostenía la Ley de Reforma del Estado) la prioridad cooperativa en estos servicios. También aquí tengo algo importante a mostrar de la Provincia de La Pampa donde en el artículo 42 de su constitución indica “los servicios públicos pertenecen originariamente al Estado Provincial o municipal y se propenderá a que la explotación de los mismos sea efectuada preferentemente por el Estado, municipios, entes autárquicos o autónomos, o cooperativas de usuarios”. La prestación puede ser pública o cooperativa, admite otras formas pero bajo la figura de la licitación.
Bueno, ya es demasiado larga la reflexión. Creo que constituye un punto inicial para abrir un debate en un momento donde los concesionarios del servicio de energía eléctrica están mostrando el agotamiento de la vaca atada y están exigiendo definiciones de nuestros políticos. Espero que estén a la altura de las circunstancias y que no se sumen “a la debilidad de la reacción política” de la que nos hablaba el Papa Francisco en la Laudato sí.
(1) Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad de Córdoba (España).- Contador Público por la Universidad Nacional de La Plata (Argentina). – Diplomado en Relaciones Internacionales por la Círculo de Legisladores del Congreso de la Nación Argentina y el auspicio de la UBA.
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